Majątek prywatny i praca własna organu prowadzącego a rozliczanie dotacji oświatowej

Kwestia rozliczania dotacji oświatowej w kontekście wykorzystania majątku prywatnego i pracy własnej organu prowadzącego placówkę oświatową jest złożonym zagadnieniem prawnym. Część zagadnień nie jest jednoznacznie interpretowana przez prawników i sądy, dlatego istotne znaczenie ma tutaj znajomość aktualnego orzecznictwa. Temat ten przybliżył, bazując na swojej wiedzy i doświadczeniu mecenas Robert Gałęski z kancelarii Lexbridge, w ramach cyklu Przewodnik po prawie oświatowym.

Spis treści:

• Dotacja oświatowa – na co można przeznaczyć środki
• Diabeł tkwi w szczegółach
• Wydatkowanie nie zawsze oznacza zapłatę
• Praca własna organu prowadzącego
• Majątek prywatny organu prowadzącego
• Wynagrodzenie osób spokrewnionych
• Podsumowanie
• Akty prawne

Dotacja oświatowa – na co można przeznaczyć środki

Głównym aktem prawnym regulującym kwestię wykorzystania i rozliczenia dotacji oświatowej jest Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. Określa ona, że dotacja może być przeznaczona na: 

• wydatki bieżące na kształcenie, wychowanie i opiekę 
• niektóre wydatki majątkowe do poziomu 10 000 zł .

W ramach wydatków bieżących możemy rozliczyć:

• wynagrodzenia, w tym wynagrodzenie organu prowadzącego pełniącego funkcję dyrektora,
• wydatki w zakresie realizacji zadań organu prowadzącego, wymienionych w art. 10 ust. 1 prawa oświatowego, czyli m.in. zapewnienie bezpieczeństwa czy obsługi administracyjnej.

Katalog wydatków, które możemy rozliczyć z dotacji powiększył się po wejściu w życie Ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Rozszerzenie dotyczyło wprowadzenia możliwości finansowania z dotacji części wydatków majątkowych takich jak np. zakup książek, wyposażenia, materiałów rekreacyjnych, sportowych, praw majątkowych i niemajątkowych. Przy czym jednorazowa wartość zakupu nie może przekroczyć wartości określonej dla poziomu jednorazowej amortyzacji. W chwili obecnej jest to 10 000. Chodzi tu o wartość pełną (nie zadziała tu więc rozbijanie zakupu na raty) i ostateczną, a więc uwzględniającą podatek VAT.

Diabeł tkwi w szczegółach

Nie każdy wydatek bieżący możemy rozliczyć z dotacji. Wielokrotnie wydatki są kwestionowane przez organy dotujące nie dlatego, że nie są bieżące, ale dlatego tylko pośrednio wpływają na funkcjonowanie szkoły czy przedszkola i nie służą bezpośrednio kształceniu, wychowaniu czy opiece nad uczniami. Klasycznym przykładem są np. wydatki na działania marketingowe. Takie wydatki są kwestionowane niejako z marszu, mimo iż są bieżące. 

Podobnie sprawa ma się w przypadku wydatków na leasing pojazdu. Pierwotnie określano, że leasing pojazdu absolutnie nie może być rozliczony z dotacji. W tej chwili sądy bardziej liberalnie podchodzą do tej kwestii i wskazują, że należy zbadać, czego dany przedmiot dotyczy. Jeżeli leasingowany pojazd służy do wożenia uczniów, można wziąć pod uwagę rozliczenia wydatku z dotacji. Natomiast jeżeli służy wyłącznie dyrektorowi placówki, raczej spotkamy z zakwestionowaniem takiego wydatku.

Warto pamiętać, że z dotacji nie można rozliczać korzystania z rzeczy nabytej wcześniej ze środków dotacyjnych. Wiąże się to z fundamentalną zasadą rozliczania każdej dotacji, a więc zakazem podwójnego finansowania. Jeśli więc np. z dotacji zostało zakupione wyposażenie sportowe, nie można brać pieniędzy za korzystanie z tego sprzętu. 

Wydatkowanie nie zawsze oznacza zapłatę

Wydatkowanie środków z dotacji oświatowej nie zawsze oznacza to, co potocznie rozumiemy przez „wydatkowanie”, czyli kupowanie. Nie zawsze musi to być zapłata za towar lub usługę. Ustawa o finansach publicznych wprowadza istotne zróżnicowanie pomiędzy dotacjami ze skarbu państwa i dotacjami z jednostek samorządu terytorialnego, do których zaliczamy dotacje oświatowe. Artykuł 251 ust. 4 dotyczący tych drugich mówi o wykorzystaniu dotacji, w szczególności poprzez ich wydatkowanie. A więc zapłata – przesunięcie wartości majątkowej z podmiotu A na podmiot B – jest tylko jednym z możliwych sposobów wykorzystania dotacji oświatowej. 

Zwróćmy uwagę, że pierwszą dotację placówka często otrzymuje w połowie stycznia, choć przecież działać musi od początku roku. W związku z tym organ prowadzący wydaje środki na funkcjonowanie, otrzymuje rachunki, faktury. Takie wydatki są możliwe do rozliczenia.

Sądy podkreślają, że nie można zawężać pojęcia wykorzystania dotacji oświatowej tylko do procesu wydawania. Np. sąd administracyjny w Poznaniu wskazał, że wykorzystanie dotacji oświatowej może przybrać postać swego rodzaju rozliczenia, refakturowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast wprost, że ograniczanie pojęcia wykorzystania dotacji tylko do przesunięć majątkowych jest uproszczeniem zbyt daleko idącym.

Klasycznym przykładem jest art. 35, wskazujący na możliwość finansowania własnego wynagrodzenia przez organ prowadzący, który jednocześnie piastuje funkcję dyrektora. W takiej sytuacji organ prowadzący nie płaci sam sobie. Dokonuje jedynie operacji księgowej, dokumentuje fakt, że część dotacji stanowi wynagrodzenie organu prowadzącego pełniącego funkcję dyrektora. 

Praca własna organu prowadzącego

Organ prowadzący z dotacji nie może rozliczyć własnego zysku. Jeżeli natomiast pełni w placówce jakieś dodatkowe funkcje, np. dyrektora lub nauczyciela, może rozliczyć z dotacji oświatowej swoje wynagrodzenie. Co więcej, w mojej ocenie przepisy pozwalają także na sfinansowanie wynagrodzenia, w przypadku pełnienia innych funkcji niż dyrektor czy nauczyciel. Organ prowadzący, jeżeli oczywiście ma odpowiednie wykształcenie lub doświadczenie, może pełnić funkcję np. księgowego lub woźnego. 

Warto jednak podkreślić, że z dotacji możemy rozliczyć wynagrodzenie osób, które uczestniczą bezpośrednio przy procesie kształcenia, wychowania i opieki. Rozliczanie wynagrodzenia pracowników administracyjnych czy technicznych nie jest całkowicie wykluczone, ale ważne jest, aby znaczną część swoich obowiązków realizowali oni bezpośrednio na rzecz dzieci, jak to robią np. kucharki, woźni czy sprzątaczki. 

Jeżeli więc organ prowadzący pełni funkcję dyrektora administracyjnego, istotne jest określenie jego zakresu kompetencji i zadań tak, aby nie ograniczały się one wyłącznie do zarządzania placówką rozumianą jako swego rodzaju podmiot prowadzący działalność komercyjną. 

Akt powołania zamiast umowy

Podstawową kwestią, o której należy pamiętać, jeżeli chcemy pobierać wynagrodzenie jako dyrektor, będąc również organem prowadzącym, jest to, że absolutnie nie możemy zawierać sami ze sobą umów. Placówka oświatowa jako taka nie ma osobowości prawnej, a więc taka umowa jest po prostu nieważna. W związku z tym wydatki na wynagrodzenie nie znajdują podstawy prawnej i podlegają zwrotowi. 

Dokumentacja, która uzasadnia i uprawnia do rozliczenia wynagrodzenia organu prowadzącego, który pełni funkcję dyrektora, to przede wszystkim wewnętrzny akt powołania. W dokumencie powinna się znaleźć informacja, że organ prowadzący powołuję daną osobę (czyli siebie) na stanowisko dyrektora z określonym wynagrodzeniem. Pod spodem powinniśmy umieścić oświadczenie, że przyjmujemy pełnienie tej funkcji. To jest najprostsza formuła do zaakceptowania. 

Dokumentacja wynagrodzenia

Z orzecznictwa sądów wynika, iż kluczowe znaczenie ma faktyczne wykonywanie zadań. A więc istotną rolę w dokumentacji pełni także statut placówki, który nie tylko przewiduje istnienie funkcji dyrektora, ale również jasno określa jego zakres obowiązków. Ważne są też wewnętrzny regulamin wynagradzania oraz dokumenty rozliczeniowe, z których wynika, że tytułem wynagrodzenia za pracę dokonujemy przeniesienia określonej kwoty z konta, na które otrzymujemy dotację na inne, prywatne konto. Bardzo ważne jest też, aby wynagrodzenie było adekwatne do stawek rynkowych.

Majątek prywatny organu prowadzącego

Zawsze można się posłużyć składnikami własnego majątku, czyli np. otworzyć szkołę we własnym domu albo wykorzystać jakąś inną prywatną nieruchomość. Problematyczne jest natomiast zrekompensowanie sobie takiej sytuacji ekonomicznie, przy wykorzystaniu dotacji. 

Co do zasady, istnieje możliwość rozliczenia z dotacji wykorzystania własnego prywatnego majątku i osobiście jestem zwolennikiem takiego rozwiązania. Natomiast spotkałem się z niejednolitym orzecznictwem w tym temacie i przyznać, że  wciąż oczekuję na jednoznaczne zdefiniowanie przez sąd administracyjny,

W moim mniemaniu korzystanie z własnej nieruchomości do prowadzenia działalności oświatowej powinno być możliwe do rozliczenia z dotacji, dlatego że tak naprawdę jest to realizacja zadania publicznego, a nawet zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Problemem jest odpowiednie udokumentowanie takiego korzystania. Najlepiej sięgnąć tu do praktyki wyrobionej na gruncie finansowania własnego wynagrodzenia. Podobnie jak w przypadku pracy własnej, nie należy więc płacić czynszu na podstawie umowy zawartej z samym sobą. Dobrym rozwiązaniem może akt wewnętrzny, określający przeznaczenie nieruchomości, stawkę rynkową, najlepiej z wyceną rzeczoznawcy, i określeniem miesięcznej wartość korzystania z nieruchomości, i na tej podstawie dokonywać przelewu.

Najlepiej jednak poszukiwać możliwości zawarcia umowy z innym podmiotem. Wynajęcia przez organ prowadzący od podmiotu trzeciego nikt nie zakwestionuje, nawet jeżeli organ prowadzący jest osobą prawną, w której wynajmujący ma udziały.

Wynagrodzenie osób spokrewnionych

Niejednokrotnie spotykałem się z zakwestionowaniem rozliczenia dotacji ze względu na fakt, że daną pracę wykonała osoba spokrewniona, np. żona lub mąż. Zaznaczyć jednak trzeba, że sam fakt powiązań osobowych nie ma tutaj żadnego znaczenia, jeżeli spełniamy dwa podstawowe kryteria – celowości i racjonalności gospodarczej.

Jeżeli wynagrodzenie nie odbiega od stawek rynkowych, nie ma żadnego powodu, aby podważać je ze względu na pokrewieństwo organu prowadzącego z osobą, która je otrzymuje, co potwierdził w jednym ze swoich wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Warto mieć świadomość, że nie potrzebujemy żadnej specjalnej dodatkowej dokumentacji w przypadku zatrudnienia osoby spokrewnionej. Wystarczy oświadczenie, że jej wynagrodzenie odpowiada stawkom rynkowym. 

Podsumowanie

Rozliczanie dotacji oświatowej w kontekście wykorzystania prywatnego majątku i pracy własnej organu prowadzącego wymaga staranności i znajomości przepisów. Kluczowe jest odpowiednie dokumentowanie wszystkich wydatków oraz dbałość o ich ekonomiczne uzasadnienie. 

Cały system prawny powinien zmierzać do tego, aby zachęcać ludzi do działalności obywatelskiej, w tym wykorzystywania własnego, prywatnego majątku do realizacji zadań oświatowych. Takie osoby powinny być odpowiednio honorowane. Póki co takie rozwiązania nie są jeszcze wprowadzone systemowo, natomiast kierunek, w jakim coraz częściej zmierza orzecznictwo sądów, wskazuje, że w przyszłości kwestia ta może zostać  uregulowane na korzyść organów prowadzących przedszkola.

Akty prawne

• Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
• Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych
• Ustawa o finansach publicznych
• Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe